1.1 ¿Qué es el Consejo de Seguridad?

El Consejo de Seguridad es el órgano de las Naciones Unidas encargado del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, de allí que sus decisiones tengan carácter obligatorio, a diferencia del resto de los órganos de la ONU que sólo pueden emitir recomendaciones[2]. Dentro de las funciones y atribuciones del Consejo de Seguridad se incluyen: Elaborar planes para regular los armamentos, instar a las partes en un conflicto a resolver su controversia por medios pacíficos, determinar si existe una amenaza a la paz y recomendar las medidas a seguir, pedir a los miembros de las Naciones Unidas que apliquen sanciones contra ciertos Estados, hacer uso de la fuerza o autorizarlo para establecer la paz, recomendar a la Asamblea General (AG) la designación del Secretario General, así como la admisión de nuevos miembros a la ONU, la suspensión de miembros, su reincorporación e incluso su expulsión, igualmente, establece las operaciones de mantenimiento de la paz (OMPs).

Según el artículo 23 de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad se compone de quince miembros, cinco con asientos permanentes: China, Francia, Rusia, Reino Unido y los Estados Unidos, y diez no permanentes con duración de dos años y sin reelección inmediata, elegidos con base en la contribución que hacen al mantenimiento de la paz y en su distribución geográfica, según la cual, le corresponden tres asientos a África, dos a Asia, dos a América Latina, dos a Europa Occidental (incluidos en este grupo Canadá y Oceanía), y uno a Europa Oriental[3].

Todos los miembros del Consejo de Seguridad cuentan con un voto, sin embargo, los miembros con asiento permanente cuentan con derecho de veto, lo cual obstaculiza la toma de decisiones, y aunque técnicamente la palabra veto nunca se menciona en la Carta, la misma práctica hace evidente su existencia, puesto que en el artículo 27 se dice que se necesitan nueve votos afirmativos para aprobar las cuestiones de procedimiento, pero para todas las demás decisiones será necesario el voto afirmativo de nueve miembros, y ningún voto contrario de los miembros permanentes.

b

1.2 La realidad ha cambiado, ¿por qué el Consejo de Seguridad no?

“Hay dos maneras de llegar al desastre: una, pedir lo imposible; otra, retrasar lo inevitable”

Francisco Cambó

El nacimiento de la ONU estuvo vinculado al fin de una era y al comienza de otra totalmente distinta, marcada por el fin de la Segunda Guerra Mundial y la derrota del eje Berlín-Roma-Tokio, lo que provocó un cambio en la correlación de fuerzas entre los diversos actores internacionales, de allí que esto se refleje en la composición de la Organización misma, y en específico del Consejo de Seguridad, puesto que fueron las potencias vencedoras las que se apropiaron de los asientos permanentes y con ello de la toma de decisiones. Sin embargo, el nuevo orden internacional dista mucho de aquél que se formó entonces, sobre todo a raíz de la disolución de la URSS y el fin de la Guerra Fría en la década de 1990, sumado al proceso de balcanización de Yugoslavia y la reunificación alemana.

La Organización de las Naciones Unidas pasó de tener 51 miembros iniciales en 1945 ha 117 veinte años después en 1965, para sumar 159 en 1984, y poder llegar a 192 miembros en el año 2006 con la incorporación de Montenegro[4], en otras palabras, el número de miembros de la Organización ha aumentado cerca del 376% en sesenta años, ¿por qué entonces el Consejo de Seguridad cuenta con el mismo número de miembros desde 1965, cuando se hizo la última y única ampliación hasta el momento?. Eso equivaldría a una relación de representatividad de 15/192, es decir, cada país presente en dicho órgano representa a casi 13 países, eso sin tomar en cuenta la inequitativa distribución geográfica, cuando en 1945 (teniendo en cuenta que en ese año sólo había 11 miembros en el Consejo de Seguridad) la relación era 11/51, por lo que cada país en el Consejo representaba tan sólo a otros cinco.

Pero no sólo ha ocurrido una multiplicación de actores estatales, sino también de actores trasnacionales como las empresas, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones intergubernamentales y la sociedad civil internacional. Lo anterior se agrega al cambio en la definición de los problemas internacionales, sobre todo a raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 que han provocado la incorporación de nuevos temas a la agenda de seguridad internacional, como el terrorismo, el combate a la pobreza, la mitigación de los efectos del cambio climático, los delitos cibernéticos, y la proliferación de los conflictos al interior de los Estados en contraposición al pasado, en donde lo que más abundaba eran los problemas entre Estados.

1.3 La(s) reforma(s) del Consejo de Seguridad

“La vida sólo puede ser comprendida mirando para atrás; más sólo puede ser vivida mirando para adelante”.

Soren Kierkegaard

En 1963 el número de miembros de la ONU creció desmedidamente como resultado del proceso de descolonización, de allí que se haya planteado en la Asamblea General la necesidad de ampliar la cantidad de asientos en el Consejo de Seguridad, misma que pasó de 11 a 15 asientos en 1965, puesto que se ampliaron de 6 a 10 los asientos no permanentes[5].

El tema de la reforma al Consejo no volvió a tocarse hasta finales de la década de 1970, cuando en el marco del XXXIV periodo de sesiones de la Asamblea General en 1979, a solicitud de Argelia, Argentina, Bangladesh, Bután, Guyana, India, Maldivas, Nepal, Nigeria y Sri Lanka fue incorporado a la discusión. Sin embargo, el asunto se aplazó hasta el XLVII periodo de sesiones en 1992 cuando la Asamblea General aprobó la resolución 47/62 en el que se reconoce que la situación internacional ha cambiado y que es necesaria la ampliación del número de miembros en el Consejo de Seguridad, estableciendo un Grupo de Trabajo dedicado a examinar este asunto en 1993. En el año 2000, con la Declaración del Milenio, los jefes de Estado decidieron continuar sus esfuerzos para reformar el Consejo[6].

Desde 2004 existen cuatro proyectos centrales sobre la reforma al Consejo de Seguridad:

a) La propuesta del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio

Este Grupo de especialistas encabezado por el ex primer ministro de Tailandia Anand Panyarachun, reconoce en el informe Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos (2004) que el Consejo de Seguridad tiene que ser reformulado para incrementar su eficacia, incorporando nuevos miembros, para eso recomienda dos modelos de ampliación A y B:

Modelo A: Crea seis lugares permanentes sin derecho a veto de los cuales dos serían para África, y propone 3 nuevos puestos no permanentes con una duración de dos años.

Fuente: Naciones Unidas, “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos” (2004). p. 76. Versión electrónica: http://www.un.org/spanish/secureworld/report_sp.pdf Consultado en noviembre de 2008.

Modelo B: No se crearía ningún puesto permanente pero habría 8 nuevos miembros con un mandato renovable de cuatro años (semipermanentes) y 1 un nuevo puesto no permanente con mandato no renovable de dos años.

Fuente: Naciones Unidas, “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos” (2004). p. 76. Versión electrónica: http://www.un.org/spanish/secureworld/report_sp.pdf Consultado en noviembre de 2008.

En ambos casos, África obtendría seis asientos en total, con dos permanentes en el Modelo A y 2 semipermanentes en el Modelo B, creando un mayor equilibrio en el Consejo de Seguridad, puesto que las cuatro regiones en las que el informe divide la distribución geográfica tendrían la misma representatividad.

b) La propuesta del G-4

En mayo de 2005, Alemania, Brasil, India y Japón presentaron un proyecto según el cual se debían crear seis nuevos asientos permanentes en el Consejo de Seguridad con derecho a veto, de los cuales, cuatro serían para ellos y los restantes dos para África, dicho derecho se les otorgaría quince años después de aprobada la ampliación del Consejo por la Asamblea General. Igualmente sugirió la creación de cuatro nuevos asientos no permanentes. Ante las críticas al proyecto, el G-4 optó por posponer su aspiración al derecho de veto, retrasando esa discusión quince años después de que obtuvieran sus puestos permanentes, sin embargo, también esta propuesta presentó quejas, ya que se argumentó que se estaba endosando a futuro el problema, y que no se estaba reconociendo el principio de igualdad entre los Estados[7]. El principal problema al que se enfrenta la posición del G-4 es el disgusto que ha ocasionado a varios países, ya que tanto México como Argentina y Chile no quieren que Brasil sea el que obtenga el puesto permanente para América Latina, Pakistán y China no quieren que India haga lo mismo, Italia se niega a la inclusión de Alemania, y China se reusa a tomar en cuenta a Japón.

c) La propuesta del Movimiento Unidos por el Consenso

En julio de 2005, un grupo de países conformado por Argelia, Argentina, Colombia, España, Italia, Kenia, México, Pakistán y la República de Corea presentó el documento “Unidos por el Consenso”, en el que se expresa la urgencia de reformar las Naciones Unidas, sobre todo en el tema relativo al Consejo de Seguridad, aunque señala que la discusión de este tema no debe eclipsar la reforma a otros órganos de la ONU[8], para ello propone una ampliación en el número de miembros no permanentes a 20 asientos, con una duración de dos años y con opción a reelegirse, los cuales serán distribuidos de la siguiente manera: seis puestos no permanentes para África, cinco para Asia, cuatro para América Latina y el Caribe, tres para Europa Occidental y dos para Europa Oriental[9].

d) La propuesta del Grupo Africano

La Organización para la Unidad Africana (OUA) había propuesto la ampliación del Consejo de Seguridad desde la Declaración de Harare en 1997, donde se enfatiza la necesidad de aumentar a 26 el número de miembros, con dos nuevos asientos permanentes con todos los derechos para África bajo el principio de rotación de la OUA y cinco puestos no permanentes[10]. Sin embargo, es hasta julio de 2005, que en el marco de la ahora Unión Africana (UA), se suscribió el “Consenso de Ezulwini”, en la cumbre realizada en Libia, en donde se acuerda trabajar para conseguir los puntos establecidos en 1997, siendo presentado a la Asamblea General el 18 de julio de 2005 con el patrocinio de 49 países[11]. Los africanos han reafirmado esta posición en la cumbre de la Unión Africana en Etiopía en febrero de 2008[12].

1.4 ¿Quiénes representarían a África?

En caso de que la reforma al Consejo de Seguridad fuera aprobada bajo la propuesta del Grupo Africano, el primer problema giraría entorno a la decisión de ¿quiénes serían los países africanos que asumirían los dos nuevos asientos permanentes?. Para eso, como ya se ha dicho, se cuenta con una respuesta inicial: se establecería un sistema de representación rotativa como ocurre en la presidencia de la Unión Africana, lo que provocaría que los 53 países del continente se sucedieran unos a otros, reconociendo el principio de igualdad[13], sin embargo, esto generaría otra complicación: si esto ocurriera, el sistema de elección sería igual al que se aplica a los asientos no permanentes, lo que también evitaría que los países que ocuparán el cargo en el Consejo construyeran bases permanentes para negociar con el resto de los integrantes del órgano. Otra opción, sería constituir un sistema de rotación restringida, en cual se establecería una lista limitada de países africanos según las cinco regiones en las que se divide la UA, para que se vayan sucediendo de dos en dos los asientos permanentes cada cierto tiempo, aunque esto traería como consecuencia que se estableciera una lista que al ser fija no permitiría la inclusión de nuevos países, lo que no respondería a los cambios que se viven al interior de África[14].

Para la selección de candidatos por región en África ¿Qué criterios se deben tener en consideración?, ¿poder económico, diplomático, militar o demográfico?. Países como Kenia y Zimbabwe opinan que no debería haber criterios con el fin de que sea un instrumento democrático, si resultan Estados débiles, le corresponderá al continente asumir los costos, ya que ocupan el puesto a nombre de África y no a título del país sentado en el Consejo[15]. Resulta interesante ver que países como Nigeria, Sudáfrica y Egipto, que buscan un liderazgo regional, se oponen a esto, según ellos, no todos los Estados están en condiciones de asumir las responsabilidades y costos que les corresponde el hecho de ocupar un asiento permanente, por lo que sería necesario establecer criterios fijos. Estos tres países, de hecho, se consideran los candidatos naturales para ocupar estos asientos, Egipto incluso llegó a declarar que si no es elegido llevará su candidatura independiente ante la Asamblea General, apostando a que los países árabes lo apoyen, ante el sentimiento de exclusión que estos tienen. Senegal, ha reivindicado la candidatura de su país, debido a que no considera correcto que el puesto quede en manos de los países africanos anglófonos, en detrimento de los francófonos[16].

Lo cierto es que hay países que contarían con un mayor respaldo de la comunidad internacional para ocupar sus cargos. Sudáfrica, por ejemplo, cuenta con una gran aprobación desde el fin del apartheid, además de ser el país que mayor desarrollo económico ha logrado en los últimos años, consolidándose como la economía más grande del continente, llegando de hecho a representar el 25% del PIB de toda África[17], sin contar su activa diplomacia, que lo ha llevado incluso a ser parte, junto con México, China, Brasil e India, del G-5. Egipto, por su parte, cuenta con mucha experiencia diplomática, al ser el país africano que más veces ha ocupado un asiento no permanente en el Consejo (1946, 1949, 1984 y 1996), en contraposición de Sudáfrica (2007), Senegal (1968 y 1988) y Nigeria (1966, 1978 y 1994)[18], sin embargo, este último país resulta el más poblado de África, y el noveno del mundo, con 146, 255, 312 habitantes para 2008[19], además de contar con un gran prestigio colaborando con las OMPs.

1.5 Principales obstáculos a la posición africana

África cuenta con varios asuntos que podrían limitar su presencia en el Consejo de Seguridad, por un lado, el continente no cuenta con suficientes recursos políticos, jurídicos, y económicos para estar presente en todos los foros, por otro lado, África se encuentra devastada por conflictos de todo tipo, y aún no cuentan con la capacidad financiera y logística para encabezar operaciones de mantenimiento de la paz a escala mundial. El estatus de miembro permanente obliga a los Estados que los poseen a asumir responsabilidades mayores en el seno de la Organización, entre ellas de orden militar y económico, lo que hace surgir una duda más: ¿si están representando al continente debería ser África quien asuma los costos?, o ¿los países que están presentes en el Consejo?.

Existen también cuestionamientos en torno a la estabilidad política interna de los Estados africanos, si cuentan con crisis sociales dentro de sus propios territorios, ¿cómo van a ser los garantes del mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales?, sobre todo cuando la mayoría de los Estados de la región aún no son democracias consolidadas, y el respeto a los derechos humanos continúa siendo una crítica constante. ¿Estarán entonces los países de África en condiciones de asumir las responsabilidades que sus nuevos puestos les demanden?.

1.6 La ONU necesita de África y África de la ONU: una relación de interdependencia

“Ya no podemos seguir alegando ignorancia sobre lo que ocurre en África, o sobre lo que hace falta para que el continente en el que nací progrese. Tampoco podemos seguir descargando en los demás la responsabilidad de cambiar. Esa responsabilidad es nuestra y es suya, del mundo y de África. La ONU está preparada para asumir su papel. El mundo debe estarlo y África también”.

Kofi Annan, en un discurso frente a las Naciones Unidas en 1998.

Explicar lo que hoy en día es África sin hacer referencia a la ONU nos daría una visión totalmente distorsionada de la realidad, ya que fue en el seno de esta Organización donde se discutieron los procesos de independencia de los países del continente, pero de igual forma, hablar de la ONU sin tener en cuenta a África resultaría una pérdida de tiempo, puesto que una parte considerable del sustento de la misma está cimentada en la aportación política y económica de sus miembros, como expone Fayé, “de 1945 a 1960, la representación de África en la ONU pasó de cuatro a 24 países, para llegar a tener en 1971, 39 miembros”[20]. Hoy, de un total de 192 países en las Naciones Unidas, 53 son de África, lo que lo convierte en el continente con mayor número de Estados parte, representando casi el 28% del total de la Asamblea General.

Su importancia en el Consejo de Seguridad, resulta igual de vital, ya que en palabras del Embajador Abdallah Baali, representante de Argelia ante la ONU en el 2005, “el 80% del trabajo del Consejo de Seguridad está relacionado con África”[21]. De las 17 Operaciones para el mantenimiento de la paz que hay en el mundo, ocho le corresponden a África[22], mientras que Nigeria, Sudáfrica y Senegal están en lista de los países que más personal civil y militar aportan a dichas OMPs[23].

Tampoco debemos olvidar que los dos penúltimos Secretarios Generales de la ONU han provenido de este continente, Boutros Boutros-Ghali, de Egipto (1992-1996), y Kofi Annan, de Ghana, (1997-2001 y 2002-2006).

Muchos serían los temas en los que podemos decir que África depende de la ONU, pero sólo en la misma medida en la que la ONU depende también de África, y es que para enfrentar los retos que se presentan en los albores del siglo XXI la suma de ambas energías complementarias resulta necesaria.

Conclusiones

“¿Cómo se pueden solucionar los grandes problemas del mundo sin un país africano o sudamericano como miembro permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU?”

Nicolás Sarkozy, presidente francés, durante la cumbre de la Francophonie, octubre de 2008

La comunidad internacional está consciente de la necesidad de que África cuente con una mayor representatividad en el Consejo de Seguridad, sin embargo, no existe un consenso en torno a las condiciones en las que entraría a desempeñar tales funciones, aun así, esto nos muestra lo mucho que la Organización de Naciones Unidas necesita de la voz y participación de África para construir un mundo más pacífico y próspero.

África contaría con muchas ventajas al ser parte permanente del Consejo de Seguridad, ya que ayudaría a solucionar conflictos internacionales, y a la vez, haría que las acciones que dicho órgano emprende en el continente fueran más efectivas, puesto que contaría con la visión africana que incorporara el ángulo correcto del problema creando soluciones que coincidan con la realidad interna de la región, ya que como señala Fayé, “gracias al impulso de los representantes africanos, el Consejo de Seguridad podría reaccionar con mayor rapidez ante los conflictos africanos. Durante el genocidio en Ruanda en 1994, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad respondieron con inmovilismo a los múltiples llamados para el envío de cascos azules que evitaran la crisis”[24].

El trabajo que ahora tiene que realizar África para lograr que su propuesta sea aprobada es muy grande, ya que se necesita enmendar la Carta para lograr tal cometido, lo que requiere, según el artículo 108 de la misma, la aprobación de las dos terceras partes de la Asamblea General, y de todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, de allí su grado de dificultad, pues tiene que convencer a las potencias dominantes del órgano de que la realidad internacional ha cambiado, y que es necesario que se redistribuya el poder en las Naciones Unidas para adecuarse a los nuevos retos a los que hay que hacerle frente.

La reforma del Consejo de Seguridad es sólo una pequeña parte de la reforma de las Naciones Unidas, y el tema de ampliación, es todavía más pequeño en relación con otros cambios que se sugieren, sin embargo, este ha sido el punto más controvertido, y que en buena medida ha congelado el resto de las reformas, por lo que resulta urgente eliminar este impasse diplomático, y avanzar en torno a la inclusión de nuevos miembros que permitan hacer más efectivo el mantenimiento de la paz, a través de la inclusión de Estados en vías de desarrollo de manera permanente, y sobre todo, provenientes de un continente olvidado: África, que desde su lucha por la independencia ha buscado colaborar en la creación de un orden más equitativo en el que se reconozca la igualdad de los Estados, su capacidad para la resolver sus propios problemas con soluciones endógenas, pero siempre, teniendo en consideración a la comunidad internacional, reconociendo así la interdependencia que nos mantiene unidos y que nos impide prescindir del otro para la toma de decisiones.